假捐赠调查：捐赠者“购买”慈善机构发票以减免缴税

    原题：公益组织“善治”之难

    “重查郭美美事件”“艺术家捐赠善款被挪用”……在“‘4·20’芦山地震”之后，中国红十字会再度深陷质疑旋涡，这反映了官办慈善组织监管和信息公开机制仍很不健全。而同时，国务院有关部门关于放开社会组织直接登记的相关条例修改工作也正在进行，这一改革将推动民间社会组织更加蓬勃的发展，而相关的监管难题也随之更加值得关注。

    民政部民间组织管理局局长王建军日前告诉笔者：“社会组织直接登记的实施，给民政部门带来了前所未有的挑战。”挑战之首，即是社会组织如何在运营管理中做到公开透明，以利于社会监督而促进社会组织健康发展。社会组织信息做到公开透明的难点在于社会组织信息平台建设相对滞后，全国社会组织管理业务信息化工作基础薄弱，有的基层登记管理机关刚刚处于起步状态。

    “这种局面与包括社会组织在内的社会各界对我们的期待有很大差距，也不适应于管理体制改革后工作量增加、工作重心从‘严进宽管’到‘宽进严管’的新形势。”王建军说。

    巨额捐赠的泡沫

    “绕路捐赠”不仅促成了各个经手的社会组织受捐额增加，还可以人为地造成整个捐赠过程的复杂和神秘，让一些难以启齿的事情顺利地暗度陈仓。

    在社会组织信息公开透明方面，因为缺乏细致的法条约束和刚性的罚则，监管层常常难以着手。而在国内各地的省级民政部门，虽多数设立了执法监察队伍，但人员往往只有两三名，同时还缺乏相应的专业人员，监管存在困难。

    按照要求，社会组织例行年检，结论多以“合格”“基本合格”“不合格”为主。上海市、宁夏回族自治区民政部门多位负责社会组织监管的工作人员曾告诉笔者，在实际工作中，主要考量基金会等社会组织善款使用比例和管理费用开支是否符合要求，其他情况“实在没有人手”。

    今年初，中华慈善总会公布了近年接受善款情况，称2007年到2012年，接受捐赠款物折合人民币304.10亿元。但立即有网友微博评论称，如果把地产大亨王健林2010年通过中华慈善总会捐给南京大报恩寺重建项目的10亿元及众多“未过手捐赠”等类似项目剔除，中华慈善总会的捐款额不知要缩水多少。

    2010年，王健林向南京大报恩寺重建项目捐款10亿元，这笔捐款先捐给了中华慈善总会，再由中华慈善总会捐给非公募性质的“南京金陵文化保护发展基金会”，之后用于何处则再无公开。

    2011年全国两会会议间隙，同为全国政协委员的财政部财政科学研究所所长贾康对此发声，称王健林捐资10亿元修建南京大报恩寺应属于宗教行为，和善男信女的行为没有什么区别，不能把其定义为公益慈善。有记者在全国两会会议讨论间隙向王转述并询问此事，王则称“我是慈善总会的名誉会长，我难道不能增加它的捐赠额吗”？

    而在2011年的“无锡尚德捐赠门”事件中，中华慈善总会被曝额外收取13万元换出5000万元（捐赠）发票，后中华慈善总会有关人士确认收取了5万元捐赠款作为工作经费，但称其“符合规定”。

    一些社会组织为何要刻意增加自己的受捐额度呢？

    有社会组织研究人士表示，部分个人和企业通过一些具备税前扣除资格的社会组织“绕道捐赠”“虚假捐赠”的情形较为常见，捐赠者并不将款物捐给社会组织，而是拿着受捐方的“收条”到这些社会组织里开具可用于减免税的捐赠收据（发票）。这些社会组织也不会实地调查核实款物是否到账、如何使用以及效果怎样，“因为没有免费开票的事儿，‘捐赠人’通常会按照所求票面额度的5%到10%向社会组织‘购买’发票，并用于自己减免缴税。”

    同时，由于社会组织账面上的捐赠额度增长，其管理费用也可以“水涨船高”。按照相关规定，基金会等社会组织用于工资福利和行政办公支出不得超过当年总支出的10%。“账上捐款多了，又都‘支出’了，用于自己工资、补助、差旅等方面的管理费用，就可以大幅度提高。”

    上述人士表示，“绕路捐赠”不仅促成了各个经手的社会组织受捐额增加，还可以人为地造成整个捐赠过程的复杂和神秘，让一些难以启齿的事情顺利地暗度陈仓，同时造成了慈善公益数据统计时大量重复计数，产生慈善泡沫。

    此外，“虚假捐赠”大行其道，也成为个别社会组织行为违法的标注。

    不久前，《中国经营报》曾经披露中国扶贫开发协会向山西省古交市虚假捐赠医疗器械事件。在2011年的那次捐赠中，中国扶贫开发协会帮“山西经济强县”古交市“扶贫”，捐出了价值1300余万元的医疗器械，随后，当地卫生部门证实这些器械“大部分不能用”，实际价值也不足百万元，而古交市却为此动用财政资金向中国扶贫开发协会支付了近200万元“设备维护费”。

    在总体发展势头良好的中国社会组织中，发生个别违法违规行为并不足为奇，但上述事件鲜有受到监管部门查处的报告，尽管这些事件涉嫌违规违法的事实清晰。

    监管有难度

    2010年到2011年间，全国共查处社会组织违法违规案件2889起，涉及警告、责令停止活动、撤销登记、取缔等多项处罚措施。

    在一些社会组织出现违规的情形后，有监管者通常会以“他们还是做了一些善事的”为由加以同情。在现行法规执行中，监管者缺乏主动和刚性原则往往备受质疑。

    2011年，“青海格桑花教育救助会”因在注册时提交虚假的会员资料及存在涉及10万元善款的秘密交易被媒体曝光，尽管事后“青海格桑花教育救助会”重新登记了会员资料，但其行为确与《社会团体登记管理条例》要求相悖。《社会团体登记管理条例》规定，在注册时发生伪造会员资料的情形，将会被吊销注册登记。

    媒体报道称，“青海格桑花教育救助会”是一个在青海省注册的社团组织，曾由于登记的会员和实际的运行团队基本上是两套系统，被青海省民政厅民管局工作人员称为“两张皮”社团。分布在长江流域的爱心人士为这个社团募捐、控制其运营，而按照登记地方社团组织的要求，会员必须是本地居民，故而他们无法成为会员；为了完成登记，社团发起人在登记时提交了由青海居民组成的虚假会员名单，名单上的这些“会员”对此却并不知情。

    此外，媒体调查发现，“青海格桑花教育救助会”还曾与一个并不存在的“中国人力观察研究院NGO研究中心”签署保密协议，动用10万元善款完成人力资源管理项目。收款单位是为“青海格桑花教育救助会”服务的一名上海志愿者名下的公司。

    此事披露后引发了社会组织从业者和学界的极大关注，争议者对法规的刚性原则与社会组织发育过程中的变通情节产生热烈讨论，一些同情者认为要给予社会组织“试错空间”。青海省民政厅民间组织管理局有关负责人士则表示“我们认为整改就可以了”，而并未对这个社会组织予以处罚。

    事实上，国内各级民政部门近年来不断加大查处社会组织违法违规案件的力度。2010年到2011年间，全国共查处社会组织违法违规案件2889起，涉及警告、责令停止活动、撤销登记、取缔等多项处罚措施。但是，这些处罚多数也没有做到公开透明。

    按照《国务院机构改革和职能转变方案》的部署，社会组织直接登记不仅是将原来业务主管单位的责任压到了登记管理机关头上，更为迫切的是，现行的社会组织登记管理条例缺乏罚则，而民政部门还面临管理职责调整、协调难度加大、监管编制不足等监管难题。

    此外，社会组织信息公开透明不足同样是造成社会监督和监管困难的重要原因。民政部民间组织管理局局长王建军告诉笔者，目前，社会组织信息做到公开透明的难点在于社会组织信息平台建设相对滞后，全国社会组织管理业务信息化工作基础薄弱，有的基层登记管理机关刚刚处于起步状态。