超配干部现象普遍屡禁不止 学者批系官本位思想

　　堆叠如山　张浩/漫画

　　日前，中纪委监察部网站发布消息称，查处“四风”问题以来，辽宁省查出超职数配备干部26272人，现已消化4171人。

　　今年年初，中共中央印发实施新修订的《党政领导干部选拔任用工作条例》、中组部印发《关于加强干部选拔任用工作监督的意见》时，中组部有关负责人就透露，中组部今年将会同有关部门专项整治超职数配备干部等问题。

　　干部超职数配备一直是备受社会关注的话题。十几个副市长、副局长、副县长，几十个厅局级巡视员调研员……每当这样的新闻出现，都会产生较大的社会反响。

　　超配干部：已成普遍性问题

　　今年2月，中纪委首次集中对外公布了首轮巡视中被巡视单位提交的问题整改报告。6万多字的10份整改报告中，近四分之一的篇幅与选人用人问题纠正有关。其中，干部超职数配备已成为普遍性问题。中央各巡视组反馈显示，中储粮、江西、重庆、中国进出口银行等均存在干部职数超编的问题。

　　在中央第四巡视组对内蒙古的巡视反馈中，就明确指出内蒙古“全区12个盟、市设有30多个巡视员、63个副巡视员，区发改委班子成员多达17人，一些旗县设有不少处科级非领导职务的问题”。

　　此次整治超职数配备干部，并不是中央首次针对超职数配备干部的专项行动。最近6年来，国家层面至少进行过两次(2007年、2009年)专项清理。虽然经过多次清理，但一些地方和部门官员不是少了而是越配越多——

　　据媒体今年5月报道，浙江省诸暨市政府办公室配备1名主任、14名副主任共15名领导一事引发社会关注。河北省邯郸市在2010年机构改革后，曾一次任命89名局长、副局长，受到了“批发副职”的质疑。在江西省的专项检查中也发现超职数配备干部问题:截至2013年10月底，该省各级党政机关共超职数配备干部5202名。

　　超配干部：为何屡禁总不止

　　依据《地方各地人民政府机构设置和编制管理条例》的规定，领导职数“按照地方各级人民代表大会和地方各级人民政府组织法的有关规定确定”，确定的原则就是编制部门制定的“三定方案”(即定职能、定机构、定人员编制)。那么，超职数的干部是如何闯过“三定”、走马上任的?为什么超职数配备干部现象屡禁不止?

　　西安交通大学廉政研究所副所长李景平教授认为，目前，领导干部职数配备在国家层面目前还没有统一、明确的法律依据。领导干部的更替没有明确的法律依据，用人也没有依据。比如部门撤销和合并涉及到诸多用人更替，很容易引发超职数配备干部问题。传统的干部“只上不下”思维，是超职数配备干部的一个重要原因。总的说来，超职数配备干部的深层次原因是行政管理体制改革还不到位。

　　北京大学廉政建设研究中心副主任庄德水则认为，一些地方、部门、单位超职数配备干部，从某种意义上说是对某些干部权力和利益不当平衡的结果，反映了当下干部管理体制的弊端。“这是政府职能转变不到位的体现”。

　　庄德水告诉记者，中央强调建立健全科学的干部管理体制，提倡干部“能上、能下、能进、能出”。但是在一些地方、部门和单位，为了考虑一些干部的特权利益，在干部职位设置方面、人员选拔方面，往往超出了制度的规定，也就是“三定”的限制。这是由权力配置不科学造成的。另一方面，领导干部的权力缺乏制约和监督，“三定”制度由谁来执行、怎样执行，往往是个别领导干部说了算。

　　关于超职数配备干部问题，国家行政学院教授竹立家、许耀桐等专家在接受媒体采访时曾表示，虽然有各级人大和“三定方案”把关，但一些地区和部门还是想出了各种增加职位、解决级别的“土办法”。机构改革只做“加法”，即机构撤销、机构合并后，新组建部门领导班子是原来几个单位领导人数之和。

　　例如，受到“批发副职”质疑的河北省邯郸市，据新华社报道，邯郸有关部门回应称，“89名局长、副局长均为机构改革中的单位撤销、合并、更名后，由原单位职务重新任命为机构改革后新单位职务”。以邯郸市工业和信息化局为例，该局由中小企业局、工业促进局、信息化局3个单位合并组建，8名副局长中，除1名挂职博士，其余都是原单位的副职。

　　除了机构合并重组，超职数配备干部另一种常见情形是“领导小组办公室”，也就是为完成某个临时性工作任务，如解决“医闹”问题，临时成立“领导小组办公室”等临时性机构，但临时性任务结束后，“领导小组办公室”和领导职务，并没有随之撤销。

　　庄德水告诉记者，除了上述两种情况，有的政府机构还会设置一些非领导职务，如巡视员、调研员等，以这种方式给相关人员一定的组织待遇。另外，还存在因人设岗的情形，即为了安排某些人的职位，专门设立一些岗位和职务，通过职务名称的改变来规避“三定”的规定。另外，有些地方还以打报告、推迟换届的名义来达到超职数配备干部的目的。

　　超配干部：真是工作需要吗

　　每一则超职数配备干部新闻的出现，都会让公众产生疑问:真的是工作需要吗，还是另有目的?会不会增加财政负担，降低政府工作效率?是否阻碍廉洁高效政府建设?

　　湖北省宜昌市基层公务员小杨向记者介绍，在基层，乡镇领导到了40多岁往往不适合在乡镇工作，在实践中会调入其他政府部门，这容易使这些机构的实际干部人数超过了编制委员会核定的人数。超职数配备干部，会降低行政效率。而且，群众对超职数配备干部存有疑问，不免会损害政府和公务员队伍的公信力。

　　李景平向记者表示，建设精干高效、坚强有力的领导集体，是提高党的执政能力的需要，也是贯彻执行干部选拔任用工作条例，建设高素质干部队伍的需要。

　　李景平认为，超职数配备干部，不利于干部队伍管理特别是领导干部选拔任用的法治化、规范化、程序化，导致用人不透明，不规范。没有统一的用人规则，有些领导干部在用人方面也很茫然，对用人制度失去信心。超职数配备干部，还会导致政府机构陷入精简、膨胀、再精简、再膨胀的不良循环，也容易产生用人腐败。比如“一把手”一个人说了算，导致下面的人找关系拉关系。

　　庄德水告诉记者，超职数配备领导干部违背了科学的层级管理，不利于廉洁高效公务员队伍的建立，损害干部管理体制的科学性，阻碍行政管理体制改革的进一步推进，有损党和政府的权威。如果不解决这个问题，会激化已有的矛盾、放大问题，增加政府改革的成本。除此以外，超职数配备还会增加财政负担、浪费财政资金等公共资源，滋生以权谋私造成腐败。人员的配备不合理和冗杂，不利于廉洁政府和高效政府的构建，必须进行规范和整治。

　　国家行政学院领导人员考试测评研究中心副主任刘旭涛教授在接受媒体采访时也曾表示，干部职数超编实际上是“官本位”思想的体现，因为干部职务层级和待遇直接挂钩，要减少领导干部职数，必然使部分官员利益受损。同时干部人数多还使得机关臃肿、加重社会负担、降低行政效率。

　　超配干部：深化改革加强监督制约

　　按照中组部近期下发的一系列干部管理监督制度文件精神，今年全国省市都将严查超职数配备干部问题。

　　据人民网2月10日报道，2014年起，辽宁省沈阳市委按照上级相关要求，出台了干部管理相关规定，规范干部配备工作。干部选拔任用中凡超职数的一律不予研究、叫停副巡视员“即晋即退”、副局级岗位不再配正局职位。

　　早在2013年7月，湖南省委办公厅、省政府办公厅印发了《严格机构编制管理和干部人事工作纪律的规定》，作出“五个严禁”规定，即严禁超职数配备干部，严禁违规分设党政正职，严禁随意按年龄划线调整配备干部，严禁超编制限额进人，严禁违反规定程序进人。

　　而在内蒙古，也已及时叫停通过提高工资待遇将未到退休年龄领导干部转任非领导职务或办理内退手续的做法，责成重点盟、市对超职数配备干部情况和提高干部工资待遇情况进行全面自查、限期整改，切实加强和规范非领导职数和干部职数管理工作。

　　李景平就解决超职数配备干部的问题给出了措施和建议。他认为，首先要精简队伍，加大行政管理体制改革力度，“不是说干部职位越少越好，而是要按照现实需求来定职位和人数，用人要科学化、合理化”。在“能上不能下”这个问题上，他建议给予受调整人员一个过渡阶段，过渡之后再替换。在人性化的过渡阶段中，保持一定的政治待遇。

　　在干部的任用方面，李景平建议，要严格按照新的干部选拔任用工作条例。同时，进一步完善公务员法。干部管理要分流管理，如政务官通过选举产生，业务官(事务官)通过聘任入职。干部分流管理，有利于公务员队伍的科学高效管理。

　　李景平告诉记者，公务员的职数和岗位要相一致，明确国家机关的岗位以及工作人员的职责，副职依现实需要而定，科学配置。制定“三定方案”要遵循科学原理、行政管理原理和政治学原理。

　　庄德水认为，各县(市)区、市直各单位必须严格按照省、市有关文件精神和机构改革“三定方案”规定的职数配备领导干部。一要改革权力运行体制机制，特别是改变权力过于集中的现状，使决策权、监督权、执行权相互制约和协调。二要转变政府职能，使微观的事物从政府管理中退出来，一些可设可不设的职位，可以撤销。三要严格按照“三定方案”的要求，加强干部选拔任命制度的监督。对其中可能存在的腐败现象，要加大整治和查处力度。四要健全能进能出的干部管理机制，建立干部任用竞争和优胜劣汰的机制。当遇到“天花板效应”时，一些公职人员能够从干部队伍中退出来，从事其他行业。各级党委政府要做好领导干部和公务员的职业规划，让他们有更多的职业选择。

　　还有专家接受采访时曾表示，要加强监管控制，杜绝膨胀的源头。组织部门每年年初可对各单位职数应配、已配、超配或空缺等情况进行核查。控制职数，不单纯是控制职位数量，更重要的是提高职数的使用效能。要坚决按职数配备干部，同时可把职位需求与配备干部的德才表现相结合。适当留出一些空缺职位，用于配备确因工作需要提拔的优秀干部。

　　河南省商丘市一名基层公务员在接受记者采访时，结合他的工作经验，提出一些可操作性更强的具体措施建议。如对擅自增设领导职位造成超职数配备的，撤销增设的领导职位，有关领导干部要改任非领导职务或安排到缺职单位;根据干部的工作阅历、个人特点，推进干部结构性交流，把超职数单位的领导干部平职交流到缺职单位;鼓励有经营管理经验和技术专长的领导干部到国有和国有控股企业工作或辞职、离职创办经济实体、发展民营经济;支持年轻领导干部继续学习深造，在学习期间，保留原职级待遇，学习结束后，鼓励自主择业或安排到缺职单位;严格落实退休制度等。(贾 阳)