党的二十大报告中明确指出，法治政府建设是全面依法治国的重点任务和主体工程。优化政府职责体系和组织结构，推进机构、职能、权限、程序、责任法定化，提高行政效率和公信力，成为践行习近平法治思想、深入推进依法治国的关键。党的十八大以来，我国的制度建设能力与治理能力明显提高，各种以清单式治理为基本理念的制度安排，在规范政府权力边界、明确市场权利范畴、完善社会力量培育等领域构筑起巨大的制度势能，为全面深化改革、深入推进法治建设、推进高质量发展提供了新思路、新理念、新方案。
清单式治理的理念源流
清单治理这一概念及其运用的起点都来源于商业、市场管理过程中的实践经验，这一模式的具体操作方案以及基本的机制论证在阿图·戈文德的《清单革命》中被总结完善。清单式管理的基本做法是采用清单形式把复杂的事务逐项列出来使之简单化，以便有条理地、系统地解决问题。这是一种实用的解决问题的方式，不仅运用于企业领域，在公共领域也得到广泛采用。因为现代社会越来越复杂，其复杂性已经超出人们的控制能力范围，为避免错误发生，无论是在医疗、金融、商业、行政等哪个领域都需要实现清单革命，按照清单革命的原则行事。与企业中施行的清单管理不同，公共领域推进清单制的要义在于强调与社会治理、政府职能转变相适应，提升公共部门运行的效率和公共服务的水平。清单治理是实现权责可视化，规范和约束公共行政权的一种有效机制。当前学界对于清单式治理的研究，主要从清单治理的性质、法理、类型、存在问题、改善途径等角度进行研究，认为清单治理是促进政府职能转变、规范政府权责有效的治理技术工具，清单治理体现着法治行政和简政放权的理念。以法治精神来看待清单治理是全面推进依法治国进程必然的选择。
党的十八大以来，随着国家治理体系与治理能力现代化的推进，以精准治理、高效治理、合作共治为价值追求的清单式治理机制，在我国公共领域逐步兴起，呈现出鲜明的实践特征。清单治理的运用，对于丰富国家治理体系内涵、提升国家治理能力、增强国家治理效能具有重要意义。清单式治理迭代了传统的管理思想，将治理理念作为核心，以同步提升行政效率和市场绩效为基本遵循，在研判分析政府、市场与社会关系演变及存在的现实性问题的基础上，针对问题与症结，将复杂的政策论证与研判、理论分析与推演等治理理性的形塑过程，压缩为制定清单的过程，再通过这种蕴含了治理理性的、以清单为表征的精细化治理工具来框定各方行动边界，为政府、市场与社会提供明确的行动预期，充分释放“红线”以内的自由，从而推动政府、市场与社会整体效率的提升。
清单为形式，治理为内涵。清单式治理如同医生为患者开出的药方，无论针对的病症、治疗的原理多么复杂，仅通过简洁明确的条文列举，便省去了复杂的阐释与说教，引导患者按图索骥，直指问题关键，直接贯彻执行。在清单式治理的公共实践中，这种治理模式往往借助于以各种清单为表征的精细化治理工具，在法治的基本框架下，对权力、责任、权利、义务的内涵及其运作范畴设定起刚性的运作框架并细化为清单的形式，把政府、市场、社会范畴内的治理行动、市场自由、社会参与等活动列出明确的、清晰的治理要求与控制要点，严格推进清单执行，形成制度化、规范化的治理方式，由此厘清政府、市场、社会的权责边界，为三者提供明确的行动指引，实现三方合作共治、互惠共赢的目的。清单式治理蕴含了合作共治的治理思想，是以依法治政府、法治市场、法治社会为核心内容，以清单的外观，构建起的针对政府、市场与社会划界定责、职能配置的治理机制。清单式治理理念是为了更好地促进政府、市场与社会的良性互动与健康发展，为其提供稳定的制度运行轨道以及良性的协同共治路径。
清单式治理的理论基础
清单式治理机制作为强化推进国家治理体系和治理能力现代化的工具抓手，对提升治理效率、激活市场活力、强化社会参与具有重要的制度效能，也是实现治理现代化、法治化、科学化、精细化，推动实现中华民族伟大复兴的重要顶层设计。清单式治理是一个不断发展创新的治理模式，具有丰富的内涵与形式。以权力清单规范行政秩序，凝聚政治理性、法治理性、制度理性于清单之中，为行政人员提供明确的行权指引，简化了行权的复杂程序，让权力在阳光下健康运行；以负面清单规范市场秩序，在法治与宏观调控的红线内为市场充分释放自由，激活多元产权主体的市场参与积极性，让市场主体在法治市场的秩序框架下通过正当的竞争秩序实现产权效率的最大化；以责任清单平衡政府与市场、社会的关系，保证政府权责一致，为政府、市场与社会的关系发展设置预警保护带，防范侵权、越权、失权行为的发生。在行政管理领域，党政机关推行清单式管理，不仅能提高公职人员创造活力和党政机关工作实效，而且能规范社会的权力运行方式和促进政府职能转变。在公共行政领域，全面推行“清单式”管理，可以实现从细处精细化着手，向实处精准化发力，扎实改进作风，提高工作水平，有效服务群众。
清单式治理的理论核心是法治市场。习近平总书记作出了“社会主义市场经济的本质就是法治经济”这一重要论断。法治市场和法治政府便构成了法治经济的“一体两翼”。习近平法治思想倡导我们要善用法治思维和法律手段解决市场经济发展中出现的各种问题，唯有良法方得善治，通过完善的制度安排与制度建设去调节市场经济关系、规范市场经济秩序、维护市场经济运行、推动市场经济发展，使市场经济在法治的轨道上健康有序发展。换言之，要实现高质量的治理，就需要用制度去明确规范政府、市场和社会的行为，保障市场经济在稳定的秩序下高效运行、健康发展。权力的行使有法律的依据，权力的范围由法律规定的范围来界定，“依法行政”、“权力法定”、“法无授权不可为”是落实宪法精神的严格要求。清单式治理正是面向“法治市场、法治政府”理念的制度设计。
清单式治理的基本思想是协作共治。清单式治理要求构建政府、市场和社会等多元主体协作共治的平台，在国家发展进程中充分释放各自的力量。首先，推动“合作共治”本就是“治理”理念中的应然之义。相较于对抗、博弈乃至违法犯罪来说，多元主体之间在法定的轨道上平等协商、合作以及良性互动，明显更具有建设性，也更符合法治精神。“清单式治理”作为“治理”术语的延伸，强调在制定、实施清单过程中，以多元主体、多元力量的协作参与为基础。其次，协作共治是实现国家治理体系、治理能力现代化的必然要求。清单式治理作为国家治理体系的一部分，必然要求通过协作共治实现不同主体间利益、权力与权利的协调。最后，协作共治亦是目前转变政府与市场、社会关系的必然要求。清单式治理的内容涉及到对三者关系的调整，要求除政府外的其他社会力量也参与其中，从而使政府更好地向市场、社会放权。因此，以合作共治为基础是清单式治理的应有之意。
清单式治理的根本依托是依法行政。从理论与实践演绎的视角看来，我国清单式治理机制形成过程中的基本定位，既是对进一步开展“放管服改革”进程的理性回应，更是进一步优化行政职责体系、建构法治政府秩序的重要过程。政府对于市场、产业和社会等公共领域开展的清单化管理，不仅是助推相关领域在发展和转型过程中的法治化体现，更是倒逼公共部门进一步强化法治思想与法治意识、强调依法行政的契机。同时，针对公共管理相关权力制定清单化管理制度也是对法治政府、法治经济的一项重要保障。除此之外，清单的制定过程同样以行政权力的合理合法分配为基本前提。权力清单也好，负面清单也好，其制定过程中应首要关注的因素，第一是相关行政性权力的分配是否具有正当性，第二是行政性权力配置以及配置这一行政权力的主管部门之间是否匹配，第三是制度运行过程中清单如何实现程序法治与实体法治相统一。
清单式治理的实践保障
建构完善治理清单的动态更新管理机制。清单式治理是一个需要不断发展创新、与时俱进的治理机制，清单的内涵应当始终代表着每个时代社会最广泛利益的最大公约数。现代公共管理理论认为，作为公共利益的维护者，公共管理者对于社会发展过程中公共利益的认定和选择至关重要。因而，在社会经济的动态运行过程中，如何准确定位、识别公共利益的动态发展，对于清单式治理能否与时俱进、永葆制度活力、保障制度绩效来说至关重要。
从清单治理功用角度看，权力清单和责任清单主要指向政府部门，负面清单主要指向市场主体，清单治理是厘清政府与市场、社会边界的有效途径和实现公共权力运行“可视化”的基础性工程。责任清单体现着治理的法治逻辑，应以法治原则为导向完善责任清单制度；负面清单首先是被应用于经济领域的，其在公共领域的逐步推开将为发挥市场在资源配置中的决定性作用提供更大空间。在这一过程中，公众参与也是推动这场政府“自我革命”的原动力。值得注意的是，清单治理在公共领域实施过程中也存在着一系列问题，如各地方政府部门制定的权责清单存在标准不一、规范不够、缺项增项等问题，以及在体制机制、市场监管、政府协调等方面存在阻碍清单治理推行的因素。
因此，为保持清单治理的时效性与稳定性，需要从具体问题情境和制度场域出发，建立完善高效的清单动态调整机制。目前，公共领域清单式治理在运行过程中的动态更新，更多接受到的是来自于内部的调整，这种来自于体制内监督与调整具有重要的作用。但是，清单式治理还需要来自外部的监督与调整。外部监督的主体包括公众、媒体、民间组织、第三方评估机构等。公共部门要重视外部监督主体对清单式治理的看法与建议，收集外部监督主体的反馈、意见及建议，总结并反思治理中的不足，把握考察清单与当地经济和社会发展的契合度，建构监管、评估与问责间的有机联系，形成监管结果与动态调整的有机结合，按照简政放权、放管结合、优化服务的要求，定期更新清单信息，构建清单式治理的动态管理机制，更好地回应治理对象的需求，增强公共领域清单式治理的民主性、科学性和有效性，让各种清单真正能成为方便群众办事、提升治理效能、全面激发市场主体活力、推动经济社会高质量发展的制度安排。
随着我国发展水平的不断提升，经济社会日渐复杂多元，各种不稳定因素使市场与社会治理面临更加严峻复杂的形势。传统的治理机制呈现出碎片化、分散化、矛盾化的特点，治理难度日益加大，在法治精神指引下的精细化治理成为践行法治政府理念中的必然选择。清单式治理模式契合了精细化治理的需要，是对市场和社会治理理念的创新，更是对市场和社会治理机制的完善。依托各种治理清单，通过对行政权力的法治规范、对市场自由的秩序规范、对社会参与的界限规范三条主线，实现对日渐复杂的政府与市场关系、政府与社会关系的清晰划界，化繁杂的治理程序为简明的清单指引，更加精准有效地定位问题、解决问题，推动实现治理能力和治理水平的现代化、法治化、科学化、精细化，最终建立起清廉法治、合作共治、简洁高效、互利共赢的市场与社会治理新格局。③13
（作者单位：中共周口市委宣传部）
