郑悠然

党内法规是中国特色社会主义法治体系中一个独特的法治概念，其产生和发展与中国共产党的从严管党治党实践以及其作为执政党的身份地位息息相关。党内法规能为法治体系提供正当性保护，促进其实施与发展，此即党内法规的法治保障功能。在进一步全面深化改革的背景下，充分发挥党内法规的法治保障功能，完善中国特色社会主义法治体系，对于继续完善和发展中国特色社会主义制度，推进国家治理体系和治理能力现代化具有重要意义。

党内法规法治保障功能的内涵阐释

党内法规的法治保障功能源于其特殊的结构基础。党内法规具有政治系统与法律系统的耦合结构，这使得其有着不同于国家法律的独特属性。2021年，习近平总书记在第二次全国党内法规工作会议开展前强调，“要发挥好党内法规在维护党中央集中统一领导、保障党长期执政和国家长治久安方面的重大作用”。可见，政治性深刻形塑了党内法规的制度样态和制度功能。政治性强调对决策的高效贯彻，即效率论；而法治性强调价值平衡和权利保障，即控权论。党内法规作为一个兼具政治性和法治性的产物，具有弥合政治与法治冲突的保障功能。

党内法规的法治保障作用体现在三个方面：第一，强化中国共产党执政效率。党的执政思想和执政方针需要通过党内法规予以落实，党规可以先于国家法律制定。第二，为执政党行使公权力提供立法依据和行为规范。坚持党对一切工作的领导，需要运用党内法规和宪法法律捍卫党的执政权力，同时规范党的执政行为。党内法规将党的领导活动纳入规范范畴，确保了党的领导活动的规范化，为依法执政、依法治国提供了坚实基础。第三，实现与国家法律的衔接互补。党内法规与国家法律具有价值统一的关系。党内法规是党的意志和主张的集中体现，国家立法是人民意志的体现，党全心全意为人民服务的宗旨决定了党的意志与人民意志具有一致性，两者具有价值的统一性。

党内法规法治保障功能的重要价值

党内法规的法治保障功能有助于实现人民意志和党的意志的高度统一。坚持中国共产党领导是中国特色社会主义最本质的特征和最大的制度优势。中国共产党以马克思主义为指引，坚持从中国实际出发，团结带领人民群众追寻民族复兴的伟大理想。党的纲领、路线、方针、政策具有极强的社会认同和指引作用，将人民群众紧密团结起来，形成社会发展的强大动能。因此，坚持党的领导、巩固党的执政地位是毫无疑问的。实现人民意志和党的意志的高度统一和步调一致，是解决党与国家问题的根本方法。在此过程中，党内法规发挥法治保障功能至关重要。一方面，党内法规属于广义法律。实施成熟的党内法规可以通过立法程序成为国家法律，进一步实现党的意志和国家意志的融合。另一方面，同党内规矩、党内规范性文件等相比，党内法规是党的制度体系中的核心部分和高级形态。党内法规的法治保障功能有助于实现依规治党和依法治国的有机统一。

党内法规法治保障功能的实现路径

新时代新征程，完善中国特色社会主义法治体系，健全党内法规同国家法律法规衔接协调机制，应从三个方面充分发挥党内法规的法治保障功能。

一是妥善处理政治话语与党内法规的关系。党内政治话语是党内政治文化的重要组成部分。对于优秀的党内政治话语，应当通过特定党规制定程序将其上升为党内法规，促进优秀政治文化落实为实体制度和行为规范，以推动政治目的的实现，加强党组织的战斗力。

二是妥善处理党内法规与法治体系其他部分之间的关系。国家法律和党内法规是法治建设的两大重要板块，二者价值追求和制度目标的近似性，决定了必须实现衔接协调。价值追求上，二者维护的根本政治主张和政治制度完全一致，代表最广大人民的根本利益，坚持人民民主专政。制度目标上，二者共同服务于推进社会主义现代化建设，实现中华民族伟大复兴的伟大理想。虽然党内法规和国家法律有着千丝万缕的联系，但二者法理层面并不等同。

三是妥善处理党内法规与国家治理之间的关系。中国共产党的执政党地位，使得党内法规介入国家治理具有现实合理性。党内法规介入国家治理主要体现在两个方面：首先，具有高度政治性的事项，党内法规通常会直接予以调整，以实现党的绝对领导或直接领导。其次，对于经济、文化等更适合由国家法律调整的领域，党内法规通常会提出宏观性、原则性要求，发挥间接领导作用。

（作者单位：北京大学法学院）